Künstliche Intelligenz in der Verwaltung KI-gestützte Fachverfahren

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Die Bundesdruckerei hat gemeinsam mit Possible untersucht, inwieweit künstliche Intelligenz und Datenanalyse in Fachverfahren die Verwaltungsprozesse insgesamt transformieren können.

Die Herausforderungen für öffentliche Verwaltungen sind hinlänglich bekannt und struktureller, technischer sowie gesellschaftlicher Natur. Künstliche Intelligenz (KI) als Hoffnungsträger soll bei der Transformation massiv unterstützen. Doch wie genau kann das gelingen? Die Bundesdruckerei hat sich das gemeinsam mit Possible genauer angesehen und unter anderem untersucht, welche konkreten Aufgaben sich für KI-gestützte Lösungen eignen und wie sich Verwaltungsverfahren systematisch modularisieren lassen.

Keno Canzler, Lösungsmanager bei der Bundesdruckerei-Gruppe, erklärt, weshalb das Thema „KI in der Verwaltung“ aktuell so interessant ist: „Der aufwändige Teil der Leistungserbringung in Fachverfahren findet dort statt, wo geprüft werden muss. Das ist der große Hebel für Leistungsberechtigte, aber auch für die Verwaltung selbst.“

Eine Technik, um die Sachbearbeitung zu unterstützen und entlasten, sei künstliche Intelligenz. Dies zahle auch auf die aktuelle politische Zielstellung ein, Bürokratie abzubauen. Eine Erwartung, die aufseiten der Bürgerinnen und Bürger sowie der Wirtschaft deutlich spürbar sei. „Vor diesem Hintergrund ist das Thema Fachverfahren, also die Leistungserbringung der Verwaltung, insbesondere mit dem Blick, wie KI und Datenanalyse unterstützen können, im Moment ein ziemlich spannendes Thema“, sagt Canzler.

„Es gibt ungefähr 20.000 Fachverfahren auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene. Diese Fachverfahren sind nicht miteinander verknüpft, existieren komplett unabhängig voneinander, sind fragmentiert, unübersichtlich und schwer vergleichbar“, verdeutlicht Dr. Benjamin Schürmann, Senior Research Associate bei Possible, die Problematik. Manche Verfahren seien bereits vollständig digitalisiert, andere hingegen nur in Teilen. Die aktuelle Studie solle auch dazu beitragen, einen Überblick zu schaffen, wie Fachverfahren überhaupt funktionieren und wie KI unterstützend eingesetzt werden kann.

Drei zentrale Erkenntnisse

In ihrer Studie haben sich Bundesdruckerei und Possible beispielhaft 16 Verwaltungsverfahren angesehen. „Die Prozesse funktionieren eigentlich immer sehr ähnlich“, betont Schürmann. Die Verwaltungsprozesse seien stets modular aufgebaut: Ein Input von außen startet den Prozess, darauf folgt ein Antragsverfahren, im Zuge dessen der Antrag bewertet und gegebenenfalls bewilligt wird; am Ende schließlich folgen Auszahlung und Evaluation. „Es gibt einen Ablauf mit zwölf unterschiedlichen Bausteinen“, beschreibt Schürmann, und diese Bausteine seien vergleichbar und auch wiederverwendbar. Die Aufgabe bestehe darin, eine passende Technologie zu finden, die den Bearbeitungsschritt potenziell beschleunigen könne.

Die zweite Erkenntnis des Berichts bezieht sich auf die Voraussetzung eines sinnvollen KI-Einsatzes. Schürmann: „KI- und Datenanalysetechnologien können nur dann ihre Wirkung entfalten, wenn ein Verfahren strukturell und Daten passend vorliegen.“ Es sei nicht sinnvoll, einfach ein Large-Language-Model (LLM) auf ein Fachverfahren zu werfen und dann zu schauen, ob das funktioniere. Am Anfang stehe die Frage, welche Aufgabe innerhalb einer Anwendung gelöst werden solle. In einem zweiten Schritt könne dann eine Technologie gesucht werden, die die Aufgabe effizienter erfülle, als das bisher der Fall sei.

Der dritte Punkt, den die Studienautoren herausgearbeitet haben, dürfte vielen Verwaltungen Druck nehmen: Es ist nicht notwendig, zunächst alle Fachverfahren in ihre einzelnen Bausteine zu zerlegen, um einen Einsatz von KI-Tools zu ermöglichen. „Es ist auch ein direkter Einstieg möglich“, versichert Schürmann. Im Kapitel „Matching von KI-Technologien und Komponenten“ wird dieser Aspekt sehr praxisbezogen und anschaulich dargestellt: LLM-Einsatz bei der Antragsstellung, Robotic Process Automation (RPA) bei der Vorprüfung, Machine Learning (ML) bei der fachlichen Prüfung und Bewertung sowie der finanziellen Abwicklung und der anschließenden Berichtserstattung.

Hier kommen – neben den technischen und prozessualen Grundlagen – auch rechtliche Aspekte ins Spiel. „Bei der RPA-Technologie ist das weniger kritisch“, erklärt Canzler, „aber wenn wir von Automatisierungs- und Unterstützungstechnologien sprechen, müssen wir die KI-Verordnung berücksichtigen.“ Erst dann sei ein „punktuell großer Mehrwert im Prozess“ möglich.

Neu- und Weiterentwicklung

Canzler nennt als prägnantes Beispiel das Wohngeld. Dort werden in 90 Prozent der Fälle Daten nachgefragt und Nacheingaben gefordert; diese Prüfung findet laut Canzler aber erst drei oder vier Wochen nach Antragstellung statt – ein passendes Einsatzbeispiel für Automatisierung. „Die Schnittstelle zum Bürger, zur Bürgerin, die gar nicht benötigt wird, ist die beste – beim Wohngeld-Beispiel könnte hier die Nachforderung entfallen“, führt Canzler aus. Und damit sei die Entwicklung noch nicht abgeschlossen, denn die digitalen Prozessschritte müssten sich nicht an den bisherigen analogen orientieren.

Werden Fachverfahren neu entwickelt, können die bestehenden Schmerzpunkte einfach umschifft und KI-Tools zügig integriert werden. Besteht das Verfahren bereits, kann beispielsweise mit KI-Unterstützung kategorisiert oder favorisiert werden. „Wir können prüfen, ob bestehende Fachverfahren beispielsweise mit einer Fachanwendung ergänzt werden können oder ob wir Daten aus dem Fachverfahren nutzen können, um den Gesamtprozess zu unterstützen“, erklärt Canzler.

„Was man relativ schnell machen kann“, ergänzt Schürmann, „sind Pilotprojekte.“ Hier könnte man sich einzelne Verfahren herausgreifen und prüfen, ob sich diese in einzelne Komponenten zerlegen lassen. Der nächste Schritt sei dann, „Quick wins“ zu identifizieren – „Komponenten und Technologien zu finden, die schnell miteinander sprechen“.

Schürmann hält hier besonders jene Bausteine für passend, die zu Beginn eines Verfahrens stehen. „Die größten Gewinne gibt es beim Baustein der formalen Vorprüfung, weil er inhaltlich unabhängig ist“, meint Schürmann. „Da ist es egal, ob es ein Bauantrag ist, ob es ein Genehmigungsverfahren ist, oder ob es um eine Sozialleistung geht.“

So weit die Theorie. Um diese Hypothese zu überprüfen, wünscht sich Schürmann „mutige und innovative Verwalterinnen und Verwalter“, mit denen man die Theorie praktisch anwenden kann. Um Verwaltungen hierfür zu gewinnen, ist es laut Schürmann wichtig, die konkreten Effizienzgewinne aufzuzeigen: „Ich glaube, damit packt man die Verwaltung am ehesten, indem man zeigt, dass Dinge damit viel effizienter und schneller funktionieren, als sie vorher funktioniert haben.“

„Wir treffen auf die Bereitschaft, sich den Potenzialen zu nähern“, formuliert es Canzler vorsichtig. Die ersten Projekte gebe es bereits. Hierbei werden das Fachverfahren angesehen, Herausforderungen identifiziert und schließlich mögliche Lösungsansätze geprüft und gegebenenfalls neu entwickelt. Als Beispiel für die Entwicklung eines verwaltungsspezifischen KI-Produkts nennt Canzler das LLM-Tool „Assistent.iQ“. Hierfür habe es in drei Ministerien Bedarf für die Arbeit mit Dokumenten gegeben. Dies ist laut Canzler nicht mit einer herkömmlichen Softwareentwicklung zu vergleichen, da der Schritt hin zu einer produktiven KI-Lösung durch zusätzliche Fragestellungen erschwert werde, wie jene nach Daten zum KI-Training, zur Interoperabilität oder zur KI-Governance.

Wege aufzeigen

Der Report „Fachverfahren Decoded“ von Bundesdruckerei und ­Possible zeigt Vorgehensweisen, Möglichkeiten und Best Practices und möchte auch Orientierung bieten. „Es gibt nicht nur ChatGPT und Large-Language-Models, es gibt auch noch andere Technologien, die gar nicht zwingend etwas mit KI zu tun haben. Manchmal ist es auch einfach nur Datenanalyse“, erklärt Schürmann. Am Ende des Reports gibt es zudem einen Leitfaden, der bei der Bestandsaufnahme hilft und auch die beteiligten Akteurinnen und Akteure einbezieht. „Wir haben ja, ehrlich gesagt, die Qual der Wahl“, sagt Canzler. „Es gibt viele Möglichkeiten, wie wir Prozesse mit KI oder Datenlösungen unterstützen können.“ Zudem gebe es noch die Möglichkeit, ergänzt Schürmann, sich Gleichgesinnte zu suchen und die KI-Reise gemeinsam zu starten: „Top-down oder Bottom-up – beides ist möglich.“

Eine Bewertung der OZG-Umsetzung gibt es im Report nicht. „Die Verwaltungsdigitalisierung und die Verwaltungsmodernisierung mit KI und Datenlösungen gehen idealerweise Hand in Hand“, sagt Canzler. Letzten Endes, beschreibt es Schürmann, sei es die Natur von Technologie, sich weiterzuentwickeln. „Es ist auch denkbar“, sagt Canzler, „dass wir früher oder später durch Fachanwendungen, die Fachverfahren zusammenführen, entsprechend zusammenhängende Leistungserbringung umsetzen können.“ Dann würde beispielsweise mit Ausstellung der Geburtsurkunde das Kindergeld beantragt. „Der Schritt, der nicht gemacht werden muss – beim Bürger oder bei der Bürgerin, bei der Verwaltungsmitarbeiterin, mit dem Mitarbeiter –, das ist de facto der beste“, resümiert Canzler.

Egal, ob Verwaltungen Erfahrung mit Digitalprojekten haben oder nicht, „es gibt tolle positive Beispiele, die Mut machen“, sagt Canzler. „Und egal, wo man steht, kann man mit relativ schnellen Schritten schon die ersten Anwendungsfälle identifizieren, durch die ein spürbarer Unterschied für Bürgerinnen und Bürger als auch für die Sachbearbeitung entsteht.“

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